去年賣地收入少了兩萬(wàn)億！ 今年“土地財(cái)政”何去何從？
2023-01-11 11:45:20 來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)
[ 回顧過(guò)往，“土地財(cái)政”有功有過(guò)，向前看，未來(lái)土地使用權(quán)出讓金逐漸減少已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，財(cái)政收入長(zhǎng)期對(duì)土地出讓金的依賴，也將難以維持，尋找新的財(cái)政收入增長(zhǎng)點(diǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前迫在眉睫的問(wèn)題。 ]
【資料圖】
多年來(lái)，“土地財(cái)政”一直是熱議的經(jīng)濟(jì)話題，今年也不例外。近期，第三方機(jī)構(gòu)克而瑞統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，2022年，隨著我國(guó)房地產(chǎn)銷售端疲軟，土地出讓金收入下滑，全國(guó)土地市場(chǎng)成交建筑面積為14.44億平方米，成交金額4.73萬(wàn)億，成交金額較2021年同期的6.8萬(wàn)億減少超2萬(wàn)億，降幅約三成。
“土地財(cái)政”，指的是地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出，政府財(cái)政收入包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入。其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入屬于地方政府性基金預(yù)算收入，因不用上繳中央，土地出讓收入是1994年分稅制改革以來(lái)，地方財(cái)政的主要收入來(lái)源之一。
實(shí)際上，經(jīng)歷了二十多年的快速增長(zhǎng)，隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)需求見(jiàn)頂，土地出讓金的增速明顯放緩，長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府高度依賴的“土地財(cái)政”將難以為繼，如何彌補(bǔ)土地出讓金下滑帶來(lái)的財(cái)政資金缺口，成為地方政府不得不面對(duì)的問(wèn)題。2023年，甚至更遠(yuǎn)的將來(lái)，“土地財(cái)政”又將去往何處？
“土地財(cái)政”依賴程度越來(lái)越高
我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)公開拍賣始于1987年12月1日，彼時(shí)，深圳會(huì)堂座無(wú)虛席，經(jīng)過(guò)17分鐘的輪番叫價(jià)，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)公司以525萬(wàn)元拿下了這塊8588平方米的住宅用地，敲響了新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)有土地使用權(quán)拍賣的“第一槌”。
根據(jù)《中國(guó)土地年鑒1996》的數(shù)據(jù)，1995年，全國(guó)通過(guò)出讓方式提供用地43403公頃，出讓金總額為420億元。1998年，我國(guó)正式開啟住房市場(chǎng)化改革，此后，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，該數(shù)據(jù)一路上漲，2007年，首次突破1萬(wàn)億元，到2020年，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓金額已經(jīng)升至8.4萬(wàn)億元，是1998年的200倍。
根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn)，2017年開始，我國(guó)土地出讓金的增長(zhǎng)開始變得很有規(guī)律，連續(xù)四年，每年的增長(zhǎng)金額都在1萬(wàn)億左右，直到2021年，國(guó)有土地出讓金的增長(zhǎng)速度開始放緩，僅增長(zhǎng)3000億元左右。
土地出讓金快速增長(zhǎng)的同時(shí)，地方財(cái)政對(duì)土地使用權(quán)出讓金的依賴程度也越來(lái)越大。根據(jù)第一財(cái)經(jīng)測(cè)算，2017年開始，我國(guó)土地出讓金占地方財(cái)政總收入的比例（土地使用權(quán)出讓收入/地方政府一般公共財(cái)政預(yù)算收入+地方政府性基金預(yù)算收入+地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入）連續(xù)五年超過(guò)三成，2020年占比達(dá)到43.59%，2021年下降至41.81%，仍在四成以上。
分區(qū)域來(lái)看，粵開證券研究院統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口持續(xù)流入、土地市場(chǎng)需求旺盛，土地出讓收入在地方綜合財(cái)力中的占比（土地財(cái)政依賴度）較高；而西部和東北地區(qū)土地市場(chǎng)不夠活躍，土地出讓收入相對(duì)較低，更依賴中央轉(zhuǎn)移支付。例如，2020年，浙江、江蘇、福建、山東、廣東、重慶6個(gè)省市的土地財(cái)政依賴度高于30%，分別達(dá)到51.9%、46.9%、40.3%、38.7%、33.8%和32.0%；而新疆、寧夏、青海、黑龍江、西藏5個(gè)省份對(duì)土地財(cái)政的依賴度偏低，均低于10%。
分城市來(lái)看，粵開證券研究院統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，2020年，廣州、長(zhǎng)春、杭州、福州、南寧、?？凇①F陽(yáng)、西安、徐州、揚(yáng)州、溫州、金華、襄陽(yáng)、南充，這些城市對(duì)土地財(cái)政的依賴度都較高，政府性基金收入與一般公共預(yù)算收入的比值均達(dá)到1.5倍，甚至更高；牡丹江、深圳、錦州等地對(duì)土地出讓金收入依賴度相對(duì)偏低，其政府性基金收入與一般公共預(yù)算收入的比值分別為0.3倍、0.3倍和0.4倍。
土地出讓金下滑
然而，在土地財(cái)政依賴程度越來(lái)越高的同時(shí)，我國(guó)的土地使用權(quán)出讓金卻面臨下滑的事實(shí)。2022年，隨著我國(guó)房地產(chǎn)銷售端疲軟，土地使用權(quán)出讓金收入再次下滑。
此前，財(cái)政部發(fā)布的《2022年前三季度財(cái)政收支情況》顯示，2022年前三季度，我國(guó)的地方一般公共預(yù)算收入83217億元，按自然口徑計(jì)算下降4.9%。地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入42588億元，比上年同期下降26.4%，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入38507億元，比上年同期下降28.3%。
近期，房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)克而瑞統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，2022年，我國(guó)商品房銷售面積為13.6億平方米，銷售額13.3萬(wàn)億元，同比分別下降24%、27%，行業(yè)規(guī)模重回2015年。與此同時(shí)，全國(guó)土地市場(chǎng)成交建筑面積為14.44億平方米，成交金額4.73萬(wàn)億，較2021年同期分別下降了37%、31%。
克而瑞地產(chǎn)研究院數(shù)據(jù)顯示，從土地成交建筑面積TOP20的城市來(lái)看，有12個(gè)城市的成交量相比上年有所減少，平均降幅達(dá)35.7%，降幅超過(guò)30%的城市多達(dá)7個(gè)，其中降幅最突出的當(dāng)數(shù)遵義，成交建面剛剛超過(guò)1000萬(wàn)平方米，同比降幅高達(dá)65%。
克而瑞地產(chǎn)研究院的研究報(bào)告顯示，除部分特別優(yōu)質(zhì)的地塊以外，土地市場(chǎng)底價(jià)成交、城投托底成為常態(tài)，不少城市城投拿地金額占比超過(guò)五成，沈陽(yáng)、無(wú)錫城投托底拿地的比例甚至超過(guò)九成，市場(chǎng)低迷的城市城投拿地也盡顯疲態(tài)，流拍率高企。
價(jià)格方面，克而瑞地產(chǎn)研究院數(shù)據(jù)顯示，受一線城市供地質(zhì)量提升的影響，2022年全國(guó)300城土地成交樓板價(jià)小幅上漲，增至3266元/平方米，再度創(chuàng)下歷史新高。不過(guò)，由于新房市場(chǎng)仍處于低位，加之房企資金壓力依然較大，房企拿地積極性仍處于低位，全年溢價(jià)率僅有3.7%，與上年同期相比，下降了7.9個(gè)百分點(diǎn)。從集中供地的22城來(lái)看，2022年有17個(gè)城市的地價(jià)下降。
那么，土地市場(chǎng)出讓規(guī)模為何下降？房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)中指研究院土地事業(yè)部負(fù)責(zé)人張凱在接受第一財(cái)經(jīng)采訪時(shí)表示，與土地市場(chǎng)成交規(guī)模相關(guān)性最高的仍然是新房市場(chǎng)成交規(guī)模。2022年以來(lái)，受期房爛尾擔(dān)憂、房?jī)r(jià)上漲預(yù)期轉(zhuǎn)弱、居民收入預(yù)期悲觀三重因素影響，新房市場(chǎng)規(guī)模明顯縮量，導(dǎo)致房企拿地積極性高開低走。他指出，上述影響新房市場(chǎng)的三個(gè)因素中，能在2023年有顯著緩解的恐怕只有期房爛尾擔(dān)憂。而隨著疫情管控放開和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的逐步恢復(fù)，居民收入預(yù)期的轉(zhuǎn)變或?qū)⑿枰L(zhǎng)的時(shí)間；在“房住不炒”的基本國(guó)策下，房?jī)r(jià)上漲預(yù)期轉(zhuǎn)弱將不會(huì)有根本性的改變。因此短期的新房成交規(guī)模很難較2022年發(fā)生顯著好轉(zhuǎn)，土地市場(chǎng)隨之亦難有明顯的變化。
張凱進(jìn)一步表示，從長(zhǎng)期來(lái)看，土地市場(chǎng)與人口數(shù)量變化息息相關(guān)，人口凈流入的城市土地市場(chǎng)仍然能夠維持一定熱度，而人口凈流出的城市土地財(cái)政或?qū)㈦y以為繼?？傮w而言，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近瓶頸，人口老齡化、少子化對(duì)于住房需求均產(chǎn)生負(fù)面影響，土地市場(chǎng)成交規(guī)模整體呈現(xiàn)逐步下降的趨勢(shì)將是必然。
硬幣的正反面
任何事物都具有兩面性?！巴恋刎?cái)政”二十多年來(lái)，為我國(guó)城市的快速發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，與此同時(shí)，也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，1999年，我國(guó)城市化水平為30.9%，比1995年提高1.9個(gè)百分點(diǎn)，城市化處于較低水平，而2021年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到64.72%。
廈門大學(xué)教授趙燕菁在其出版的新書《大崛起：中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型》中肯定了“土地財(cái)政”的價(jià)值，他表示，中國(guó)城市化偉大成就背后的重要原因，就是創(chuàng)造性地發(fā)展出了一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度——“土地財(cái)政”。在他看來(lái)，相對(duì)于“征稅”，通過(guò)“所出售土地的升值”來(lái)回收公共服務(wù)投入的效率是如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，甚至還可以以補(bǔ)貼的方式為能夠帶來(lái)持續(xù)性稅收的項(xiàng)目融資。
與此同時(shí)，趙燕菁在其上述新書中也敘述了“土地財(cái)政”帶來(lái)的問(wèn)題：“土地財(cái)政”的本質(zhì)是融資，使得不動(dòng)產(chǎn)變成投資品，一旦房?jī)r(jià)暴跌，大規(guī)模的資產(chǎn)貶值將導(dǎo)致難以想象的金融海嘯；“土地財(cái)政”不僅給地方政府帶來(lái)巨大財(cái)富，同時(shí)也給企業(yè)和個(gè)人快速積累財(cái)富提供了通道，同時(shí)，沒(méi)有機(jī)會(huì)投資城市不動(dòng)產(chǎn)的居民與早期投資城市不動(dòng)產(chǎn)的居民的貧富差距迅速拉開，房?jī)r(jià)上漲越快，貧富差距越大；另外，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展“不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)”，還占用了大量應(yīng)該用于其他發(fā)展項(xiàng)目的資源。
粵開證券研究院副院長(zhǎng)、首席宏觀分析師羅志恒也認(rèn)為，一方面，土地出讓收入為地方政府提供了大量財(cái)政收入來(lái)源，緩解了一般公共預(yù)算壓力；推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程；形成了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，直接帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；推動(dòng)了房地產(chǎn)快速發(fā)展。另一方面，土地財(cái)政也讓部分地區(qū)的高地價(jià)推動(dòng)了高房?jī)r(jià)；間接推動(dòng)了融資平臺(tái)和政府債務(wù)；在土地財(cái)政快速發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了破壞耕地的行為；在征地過(guò)程中因簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)行和補(bǔ)償問(wèn)題引發(fā)了部分社會(huì)問(wèn)題等。
土地出讓規(guī)模急速擴(kuò)張的同時(shí)，一些城市非理性供地為后期房地產(chǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)弱也埋下了伏筆。克而瑞研究中心的相關(guān)研究報(bào)告表明，目前，我國(guó)約八成的城市市場(chǎng)需求及購(gòu)買力明顯透支，近一半的城市土地供應(yīng)過(guò)量，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)步入調(diào)整周期，去化壓力不斷加劇。另外，不少城市因大力發(fā)展新區(qū)便將供地指標(biāo)向新區(qū)傾斜，但因?yàn)槭姓涮咨形凑嬲涞兀丝趯?dǎo)入情況自然不甚理想，致使外圍區(qū)域供需周期性錯(cuò)配。
資金缺口如何彌補(bǔ)
回顧過(guò)往，“土地財(cái)政”有功有過(guò)，向前看，未來(lái)土地使用權(quán)出讓金逐漸減少已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，財(cái)政收入長(zhǎng)期對(duì)土地出讓金的依賴，也將難以維持，尋找新的財(cái)政收入增長(zhǎng)點(diǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前迫在眉睫的問(wèn)題。
對(duì)于上述問(wèn)題，一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該從稅收方面著手。
趙燕菁表示，“土地財(cái)政”只是專門用來(lái)解決城市化啟動(dòng)階段原始信用不足問(wèn)題的一種特殊制度，隨著原始資本積累的完成，“土地財(cái)政”也必然會(huì)逐漸退出，如何彌補(bǔ)放棄“土地財(cái)政”造成的損失？他指出，可以仿效發(fā)達(dá)國(guó)家，從“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)向“稅收財(cái)政”，突破現(xiàn)有的以間接稅為主的稅收體制。趙燕菁也表示，貿(mào)然放棄“土地財(cái)政”，對(duì)還未完成城市化原始資本積累的城市來(lái)說(shuō)，存在巨大風(fēng)險(xiǎn)，另外，以間接稅為主轉(zhuǎn)向，以直接稅為主的改革也并非易事。因此，城市新區(qū)則應(yīng)維持高效率的“土地財(cái)政”積累模式，另外，可以把巨大的利益調(diào)整分解到數(shù)十年的城市化進(jìn)程中，隨著城市化水平的提高，逐漸演變?yōu)橹苯佣惻c間接稅并重，乃至以直接稅為主的模式。
回溯“土地財(cái)政”形成的原因，不少觀點(diǎn)認(rèn)為，土地財(cái)政源于1994年開始的分稅制，因?yàn)榉侄愔聘母飳?dǎo)致地方收入占比低、支出占比高，這種資金缺口迫使地方政府不得不通過(guò)土地出讓、城投平臺(tái)等方式融資。對(duì)此，羅志恒曾在公眾號(hào)“粵開志恒宏觀”上發(fā)文表示，分稅制和住房市場(chǎng)化改革都只是“土地財(cái)政”的促成因素，以GDP為核心的政績(jī)考核機(jī)制才是問(wèn)題的關(guān)鍵，激勵(lì)機(jī)制決定行為，引發(fā)了地方政府隱性債務(wù)和土地財(cái)政等連鎖反應(yīng)。如果沒(méi)有分稅制，只要存在GDP考核，仍會(huì)產(chǎn)生資金饑渴和不足。
羅志恒則表示，未來(lái)，無(wú)論是土地供給還是需求都將呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，這直接影響未來(lái)土地財(cái)政的可持續(xù)性，因此，未來(lái)構(gòu)建地方穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源極為重要，房地產(chǎn)稅開征是大勢(shì)所趨。同時(shí)，羅志恒也指出，房地產(chǎn)稅的體量短期內(nèi)難以取代土地財(cái)政。
也有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該大力發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。萬(wàn)通集團(tuán)創(chuàng)始人馮侖近期在其微信視頻號(hào)“風(fēng)馬牛地產(chǎn)研究院”中表示，當(dāng)房地產(chǎn)銷售端出現(xiàn)下滑，不少城市都會(huì)開始出現(xiàn)土地財(cái)政的缺口，如何解決這些問(wèn)題？這些城市應(yīng)該大力發(fā)展房地產(chǎn)以外的其他產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境，以此讓稅收增長(zhǎng)的更快，來(lái)彌補(bǔ)賣地收入的缺口。
中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷近期公開撰文表示，國(guó)企資產(chǎn)是當(dāng)前政府部門除了國(guó)有土地資產(chǎn)之外的最大一塊資產(chǎn)了，如果通過(guò)提質(zhì)增效，若能夠讓300萬(wàn)億元的國(guó)企總資產(chǎn)的回報(bào)率提高一個(gè)百分點(diǎn)，則就有3萬(wàn)億元收益增加，基本可以彌補(bǔ)土地財(cái)政減少帶來(lái)的收入缺口?！爱?dāng)然這不是短期就能提升一個(gè)百分點(diǎn)，但只要堅(jiān)持不懈地盤活國(guó)有資產(chǎn)，推進(jìn)國(guó)企改革，若干年后，應(yīng)該會(huì)有成效?！崩钛咐籽a(bǔ)充道。
張凱對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，改革開放以來(lái)，基建投資引領(lǐng)的城鎮(zhèn)化一直助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。近年來(lái)，受到經(jīng)濟(jì)下行的壓力，基建投資再次成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，而基建投資的成本依賴土地財(cái)政。此外，近期推出房產(chǎn)稅，將對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成沖擊，從而進(jìn)一步降低房企拿地意愿，對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生更大的壓力。因此，短期來(lái)看，土地財(cái)政難以替代。
“長(zhǎng)期來(lái)看，盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基建投資存在一定的路徑依賴，但城鎮(zhèn)化率、居民部門杠桿率即將達(dá)到增長(zhǎng)瓶頸，基建投資+土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展閉環(huán)難以為繼?！睆垊P認(rèn)為，房地產(chǎn)稅作為長(zhǎng)期、穩(wěn)定的稅源，在近二十年房地產(chǎn)高速發(fā)展的基礎(chǔ)上也有足夠的存量房屋可供征稅，適合在未來(lái)長(zhǎng)期替代土地財(cái)政補(bǔ)充財(cái)政缺口。
總的來(lái)看，上述不管是直接稅的稅收制度變革，征收房地產(chǎn)稅，還是大力發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，或是盤活國(guó)有資產(chǎn)，都不是一蹴而就的事情，那么，短期，如何保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展，讓地方財(cái)政平穩(wěn)過(guò)渡？克而瑞研究院提出，當(dāng)前應(yīng)該提振市場(chǎng)信心，完善保交樓、保就業(yè)、銷售保價(jià)等兜底機(jī)制，緩解市場(chǎng)觀望情緒，需求端全面放松限購(gòu)、限貸、限售，取消“限跌令”，政府回購(gòu)商品房，與此同時(shí)，適當(dāng)縮減供地規(guī)模，優(yōu)化調(diào)整供地結(jié)構(gòu)，以此破局短期樓市的困境。
近期，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局原局長(zhǎng)邱曉華公開表示，為了改善房地產(chǎn)消費(fèi)觀，財(cái)政方面也應(yīng)該發(fā)力。土地價(jià)格的高企是造成房?jī)r(jià)高的重要因素，因此，要適當(dāng)降低城市土地出售價(jià)格，來(lái)促進(jìn)開發(fā)商成本的下降，帶來(lái)房?jī)r(jià)的下降。另外，目前在銷售領(lǐng)域里的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)還是很重，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低，讓老百姓(603883)感受到政府的溫暖。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)降低金融機(jī)構(gòu)的按揭抵押利率，目前的按揭抵押利率（4%）還是偏高的，應(yīng)該降1到0.5個(gè)點(diǎn)。
